האם קיים שיתוף ציבור במערכת התכנון בישראל?

עו”ד הישאם שעבאן

חוק התכנון והבניה תשכ”ה – 1965 (להלן: “החוק“), הוא המקור הנורמטיבי אשר מסדיר את החובה החלה על המוסדות בכל הקשור לשיתוף ציבור בישראל. אך ההסדרים הקבועים בחוק, אינם מאפשרים השתתפות ראויה של האזרחים בכלל, וביניהם האזרחים המוחלשים בפרט[1]. הסיבות לכך, הן רבות, ביניהם העניין ששיתוף ציבור נעשה בשלב מאוחר כאשר ההליך התכנוני נמצא כבר בשלב מתקדם, כמו כן מאחר והוא נעשה בדרך של הגשת התנגדויות – הליך שלילי בבסיסו, ודבר נוסף הוא שהחוק אינו מביא בחשבון שיקולים חברתיים כלכליים ותרבותיים לצורך בדיקת השפעת ההליך התכנוני על הקהילה המקומית[2].

רעיון שיתוף הציבור בתכנון נשען על שני בסיסים עיקריים: שאיפה לדימוקרטיזציה של התהליך ושאיפה להשגת התהליך האופטימלי עבור התושבים ובעלי העניין.

כיום שיתוף הציבור מתאפשר באמצעות שלוש אפשרויות: א. שיתוף ציבור באמצעות ייזום של הכנת התכנית, כך שלבעל הקרקע או למי שמעוניין בקרקע עומדת האפשרות לייזום הכנת תכנית באותם מקרקעין, אך ייזום תכנית כרוך בהוצאות רבות ובהשקעות לא מעטות,  לכן רוב התכניות המוגשות הן על ידי מוסדות התכנון או של קבלנים, ולא ביוזמת של אנשים פרטיים ובעלי זכויות בקרקע. ב. שיתוף ציבור באמצעות חברי הרשות המקומית –ועדה מקומית הינה מורכבת מנציגי ציבור, ולכן ניתן לטעון כי הציבור מקבל ביטוי לרצונו באמצעות נציגיו בשלטון המקומי. ג. שיתוף ציבור באמצעות הגשת התנגדות לתכנית – החוק כאמור מאפשר לציבור להגיש התנגדות לתכנית וזאת לאחר הפקדתה לעיון הציבור, כך שכל מי שרואה עצמו נפגע מהתכנית יכול להגיש התנגדות ובזה מתבצע ההליך העיקרי של שיתוף הציבור בהליך התכנוני, אך ישנם מספר בעיות הטמונות בהליך זה: עלויות של אנשי מקצוע ועורכי דין לשם הכנת התנגדות, התכניות מפורסמות ברשומות ובמודעות קטנות בעיתונים, ובמקרים נוספים דרך תליית מודעות בקרקע, דבר שמקשה על התושבים לדעת אודות פרסום התכנית, לכן במקרים רבים בעלי זכויות במקרקעין ובעלי עניין מודעים להכנת תכנית רק לאחר אישורה.

בחוק הותמ”ל אין כל התייחסות לחובה לקיום הליך של שיתוף ציבור, וזאת על אף המנהג הקיים בשולחנות עגולים ושיתוף ציבור במקרים מסויימים, אך אין כל חובה לכך, וזאת למעט האפשרות להגיש התנגדויות וזאת תוך 60 ימים מיום הפקדת התכנית, כאשר מצד שני מאחר ומדובר בועדה במדרג ארצי, לא ניתן להגיש ערעור לועדת ערר כלשהי, והאפשרות היחידה לתקוף תכנית ותמ”לית במידה וההתנגדות לא התקבלה, היא דרך פניה לבית משפט בעתירה מנהלית, כאשר בתי המשפט לא ששים להתערב בדרך כלל בהחלטות תכנוניות ונדרש להוכיח כי נפל פגם מנהלי כגון אי מידתיות או חוסר סבירות, וזאת על מנת להתערב בשיקול הדעת התכנוני.

עצם המהות של  הותמ”ל ומתוך הגדרה של תהליך המאיץ תהליך תכנון הוא מקשה על קיום תהליך שיתוף ציבור וקיימת הטענה שהוותמ”ל אינה מציעה אפשרות מובנית לשיתוף ציבור. המצב במגזר הערבי יותר מסובך ונוסף לו נושא ריבוי בעלויות על קרקע וחלוקות היסטוריות ותפיסת חזקה בקרקע אשר דבר שלא מקבל ביטוי בתכניות המקודמות.

שיקולים חברתיים, תרבותיים והיסטורים אינם מובאים בחשבון בשלבי הכנת תכניות במערכת התכנון בישראל, כאשר שילובם של שיקולים אלה יכולים להעצים את הקהילה המקומית ולתת לה תחושה שהיא שותפה בעיצוב גורלה[3].

בדרך כלל כאשר מדובר בקהילות המודרות לאורך שנים מתהליכי קבלת החלטות משמעותיות הנוגעות לחיי החברים בהן, תהליכי שיתוף הציבור יתקיימו על רקע חוסר אמון עמוק ותחושת איום מבוססת מפני שינויים ופיתוח עתידי הצפויים לבוא בעקבות התכנון.[4]

כאשר פעמים רבות האימון יכול להתבסס על הדגשת השוני בין יוזמי שיתוף הציבור לבין הממסד התכנוני תוך הדגשת המחויבות של יוזמי פעולת השיתוף לאינטרסים של הקהילה ולמאבקה להשגתם[5].

פעולות שיתוף הציבור מבקשות לאפשר הזדמנות לקבוצות נוספות באוכלוסיה להשמיע את קולן, לבטא את הצרכים והרצונות שלהן ביחס לתכנון ובכך להשפיע על תוצרי התכנון. יחד עם זאת, פעולות אלה מבקשים גם ליצור מצבים המאפשרים הסכמה ומיתון קונפלקטים, כאשר שיתוף הציבור מתקיים במצבים של יחסי כוחות לא שוויוניים, בד”כ ישמר פערי הכוחות הקיימים ואת העדיפות של בעלי ההשפעה הרבה יותר.

אחת הפרקטיקות המרכזיות הנדרשות בתהליכי שיתוף ציבור בתכנון היא דיאלוג בין בעלי התפקידים השונים המשתתפים בהליך, המתכננים ותושבי המקום, במטרה לאפשר לשני סוגי הידע להיות רלוונטים לתהליך התכנון, לקבל בו ביטוי ולהשפיע על תוצריו[6], כאשר התכנון נעשה בקרב קהילות שבהם דפוסי הארגון החברתיים והמרחביים שונים מדפוסי המחשבה של התכנון המודרניסטי / השגור, יש חשיבות יתר להבנה של הדפוסים המקומיים וליכולת לתת להם ביטוי ומשמעות בתכנון. לרוב, המתכננים כבעלי מקצוע ומעמד חברתי יציב מגיעים לתהליך שיתוף הציבור מעמדת כוח חברתית ופוגשים בו את אלה שבדרך כלל מודרים מעמדות של השפעה ונדחקים לשולי החברה[7].

הטענה בעניין פערים תרבותיים חשובה ביתר שאת בכל הקשור לשיתוף ציבור בקרב החברה הערבית, כאשר מדובר באפליה ממסדית אשר הידע המקומי של קהילות שונות אינו נכלל בהליכי התכנון, ועל כן זוכות קבוצות אלו להתייחסות דומה לזו שמקבלת הקבוצה ההגמונית במצבים שונים (רב תרבותיים)[8], מדובר בפרקטיקה של הפרת זכויות אתניות/תרבותיות של הקהילה ושל היחידים בתוכה ושל אפליה על רקע של שונות. אפליה כזאת מתבטאת בתכנון אחיד ומודרניסטי, המבוסס על ידע מקצועי בלבד ומבטא עיוות של ידע מקומי לקבוצות המתאפיינות באורח חיים מרחבי שונה. כאשר המצב הרצוי הוא שילוב של שני סוגי הידע, ידע מקצועי וידע מקומי בתכנון מתאים לקהילה.

יש מקום לחזק את הפרקטיקה וערכי שיתוף הציבור בכל הקשור לקידום תכניות בישראל ובפרט בקרב האוכלוסיה הערבית, במיוחד לאור ההליך הזריז של הותמ”ל, ולאור האפשרויות המצומצמות ביותר לתקיפת התכנית, יש מקום להקדיש הרבה יותר מחשבה וזמן להליך של שיתוף ציבור פורה ומוצלח ובמיוחד לבעיות והצרכים המיוחדים של הישוב הערבים במדינה, דבר אם ייעשה בצורה נכונה, סביר להניח שייתר מחלוקות ויצמצם פגיעה בתושבים ויוביל לתוצר תכנוני צודק ונכון יותר.

[1] מנאל תותרי גבארין – שיתוף ציבור בחוק התכנון והבניה: המצוי והרצוי – ואדי נסנאס כמקרה בוחן

[2] שם

[3] Cheryl king, Kathryn Feltey & Bridget Susel, The Question of Participation: Toward Authentic Public Participation in Public Administration, 58 Pub. Admin. REV.317,319 (1998)

[4] רונן בן אריה, שיתוף ציבור בתכנון עם האוכלוסיה הבדואית בנגב – דילמות, לקחים ומסקנות (במקום, 2008)

[5] שם

[6] שם

[7] שם

[8] טומי פונסטר, של מי העיר הזאת? תכנון, ידע וחיי היום יום (הקיבוץ המאוחד)